비례대표 정당 난립 사태의 성경적 문제점

▲비례대표 투표용지 모습. 35개 정당이 난립해 투표 용지가 48cm 이상이라고 한다. ⓒYTN 캡처

“정의란 무엇인가!” “하나님의 뜻을 이루는 것이다” “하나님의 뜻은 무엇인가?” 하나님은 ‘평화’이시다(God is peace, 고전 14:33).

성경 66권속의 성구들이 모두 하나님의 뜻과 무관하지 않다 할 것이나, 그 중 가장 ‘독보적인 하나님의 뜻’이 ‘평화’임은 부활하신 예수 그리스도가 전한 최초의 복음(福音)이 “평화가 여러분에게 임하기를(Peace be with you, 요 20:19)!”인 점에서도 명확하게 논증(論證)된다.

한편 ‘정의의 하나님(God of justice, 사30:18)’이시다. “내 ‘평화’를 너희에게 주노라(My peace I give to you, 요 14:27)!” ‘평화이신 하나님’이 하신 말씀이다.

‘정의’이신 하나님의 뜻은 자신의 ‘평화’를 인류에게 주고자 함에 있다. “창조주이신 정의의 ‘하나님의 뜻’은 피조물인 인류에게 ‘평화’를 주고자 하심에 있다”는 것이 성경 66권의 ‘총결산’이다.

인류에게 ‘평화’를 주기 위해 하나님은 “모든 율법은 ‘네 이웃을 네 몸과 같이 사랑하라’는 하나의 말씀 속에 다 들어있다(갈 5:14)”고 단언하고 있다.

더불어 하나님은 위 말씀의 방법론으로 “할 수 있거든 너희는 모든 사람과 더불어 화목(롬 12:18)”을 제시하고 있다. 하나님의 ‘뜻’인 ‘모든 이와 더불어 화목한 상태’를 국가운영최고규범인 헌법학에서는 ‘통합(Integration)’이라 부른다.

히틀러에 대항하며 ‘통합론’을 체계화하여 서독헌법(기본법)에 이어 통일독일헌법의 아버지로 준중을 받고 있는 루돌프 스멘트(R.Smend)에 따르면 ‘통합(Integration)된 사회=정의(Justice)와 평화(Peace)구현=헌법(Constitution)이 존재하는 사회=국가(State)’이다. 현대 국가에서 그 결정체는 ‘대의제(선거제)’이다.

대한민국의 21대 국회의원 선거는 이처럼 중차대한 의미를 갖는 ‘대의제(선거제)’를 모독했다.

정체를 알 수 없는 정당들과 함량 미달의 후보자들이 배출하는 소음이 황사처럼 뒤섞여 쏟아지면서, 코로나19 사태로 인한 환난을 힘겹게 버텨내고 있는 국민들의 분노지수를 더욱 치솟게 하고 있다.

정당은 ‘국민 전체의 공익’을 추구해야 한다는 공적 사명이 부여된 점에서, 누구나 설립할 수 있는 이익단체와 다르다. 또한 달라야만 한다.

이러한 이유에서 정당은 헌법(제8조 ④)과 법률에 의거하여, 이익단체나 사회단체보다 특별한 보호(정당활동의 자유, 선거운동, 국고보조 등)를 받는다. 개탄스럽게도 금번 선거제의 패악으로 인해 이익단체 수준의 정당들까지 ‘어물전 꼴뚜기’ 격으로 일어나 신성한 국민주권의 구현 장치인 ‘대의제’를 망쳤다.

21대 국회의원 선거에서 비례대표 선거에 나선 35개의 정당들이 나열된 48.1cm의 투표용지는 국민 모독이다. 잘못된 것을 뻔히 알면서도 관계법령을 고의로 방치한 국회의원들이 이 참담한 국민모독의 주범이다.

‘대의제’를 망친 1등 공신인 ‘위성정당’들과 ‘우후죽순 정당’들에게 지급된 국고보조금 452억 원(1장당 1,500원인 공적마스크 3,013만 3,333장 상당액)을 포함해 4,102억 원의 국민혈세가 선거 비용에 투입된다. 대의제를 짓밟고 조롱거리로 전락시킨 ‘망한 선거’에 ‘국민주권’이 유린당한 셈이다.

최고의 이상적 민주주의는 주권자인 국민이 자기가 원하는 양상의 정치를 직접 결정해 가며 국가를 운용(運用)해 가는 ‘직접민주주의’이다. 그러나 현대 국가는 나날이 고도화·정밀화됨으로 인해 직접 민주제로 대처하기에는 ‘전문성’과 ‘기술적’ 한계가 있다.

이러한 이유에서 현대국가는 ‘대의제 원칙’에 입각해 국가를 운용하면서, 헌법 제정(개정)이나 국가의 중요한 정책 등에 대한 국민투표제도 등으로 ‘직접민주주의’를 반영하고 있다.

‘대의제 원칙’은 국민의 대표자를 고르는 선거를 통해 확인된 ‘다수 국민의 정치의사(지배적 국민의사)’를 가진 정치집단이 ‘통치시스템(정권)’을 일정기간 맡아 국정을 운용하는 것이다. 국정 운영 중간에도 국민적 심판을 의뢰하는 경우(의원내각제)도 있지만 임기 종료 후에는 국정 운영 결과를 필히 ‘선거’라는 정치제도로 국민적 심판을 받아야만 한다.

이러한 ‘대의제’에 입각한 국가운용 과정에서 탄생한 것이 ‘정당제도’이다. 정당제도 자체는 임의적인 것이나, 절대적 헌법원리인 ‘대의제원칙’의 구현 기능을 정당이 수행하게 된 것이다. 그 과정에서 대의제가 ‘정당국가적 민주주의’와 결합하게 된 것이다.

출생 배경이 증명하듯이 정당은 존립 자체를 목적으로 하거나 당원 결속을 본질로 여기는 ‘자기목적성’을 가져서는 안 된다. 정당은 ‘대의제’라는 헌법원리를 작동시키기 위한 수단이기 때문이다. 국민의 혈세로 지급되는 ‘정당운영자금 국고보조’ 제도는 이러한 이유에서 존치된 것이다.

따라서 정당은 필히 ‘국민 전체의 유익을 도모’해야 하는 ‘공적 사명’을 가진다. ‘국민 전체의 유익’을 도모하는 방법과 절차 상에서 ‘정도’의 차이에 따라 정당의 존립 형태가 나눠질 뿐이다. 이때 ‘국민 전체의 유익’은 ‘국민통합’을 통해 성취해낼 수 있다.

‘대의제 헌법원리’를 위반하며 국민을 모독한 ‘극단적 정당 국가주의’

‘국민통합’을 대전제로 한 뒤, 이를 달성해 가는 방법과 제도를 두고 정당 상호간에 경쟁을 하도록 되어 있는 것이 ‘헌법상 정당제도’인 것이다.

따라서 자기 정당에 대한 지지 여부에 따라 국민들을 ‘적(敵)과 동지(同志)’으로 양분하며 갈등과 사회분열을 조장하는 것은 정당의 존립 목적은 물론, 정당의 존립 기반을 부인하는 것이다. 자기 편이 아닌 국민을 ‘적’으로 간주하는 정당의 운영을 위해, ‘적’으로 간주된 국민이 낸 혈세가 지급되는 것은 ‘헌법상 정의’가 아니다.

또한 이유 여하를 불문하고 ‘자유민주적 기본질서’에 반하는 활동은 물론, 그러한 ‘목적’만 가져도 위헌 정당으로 해산된다(헌법 제8조 ④).

위와 같은 점에서 ‘정당’은 취향이나 철학이 맞는 사람들 간의 결사체인 일반 사회단체(노동조합, 여성단체, 산악회 등)와 전적으로 다르며, 달라야 한다. 그런데 통탄스럽게도 현재 우리나라는 ‘정당’의 위상이나 역할이 ‘친목단체’ 수준으로 추락되어 있다.

“(정당의) 등록신청을 받은 관할 선거관리위원회는 형식적 요건(5이상 시·도당 및 법정당원 구비, 정당법 제7·13조)을 구비하는 한, 정당 등록 신청을 거부하지 못한다”는 정당법 제15조를 방치한 국회의원들의 직무유기 덕분에, 함량 미달의 군소정당들과 자격 미달의 후보자들이 난립하게 되었다. ‘아무나 창당’해 ‘무차별적 후보자 공천’이 자행되는 ‘극단적 정당국가’가 된 것이다.

헌법재판소는 정당의 ‘존립요건’으로 ‘①국가와 자유민주주의 또는 헌법질서를 긍정할 것 ②공익의 실현을 위해 노력할 것 ③선거에 참여할 것 ④정강이나 정책을 가질 것 ⑤국민의 정치적 의사형성에 참여할 것 ⑥계속적이고 공고한 조직을 구비할 것 ⑦구성원들이 당원이 될 수 있는 자격을 구비할 것’을 판시(헌결 2001헌마 710)한 바 있다.

‘국민의 정치적 의사형성에 필요한 전문적 정강정책 구비’는 정당의 생명

기형적으로 탄생한 ‘연동형 비례대표제’에 기생(寄生)하여 21대 국회의원 선거에 출사표를 던진 35개 정당 중 헌법재판소가 제시한 위 요건들을 갖춘 정당은 과연 몇 개나 될까.

위 요건들 중 ‘국민의 정치적 의사 형성에 필요한 정강 정책 구비’ 요건은 최고의 헌법원리인 ‘대의제’ 작동을 위해서 필히 갖춰야 할 요건이다.

그런데 대한민국의 정당 관련 법규범에는 이 조항이 ‘정당 등록 요건’으로도 명시돼 있지 않다. 그러한 가운데 ‘연동형 비례대표제’를 급조함으로 인해, ‘함량 미달’의 군소정당들과 자격미달의 후보자들이 ‘어물전 망둥이’처럼 날뛰게 했다. 그 중에는 국민 혈세를 사취(詐取)해 간 곳들도 있다.

20대 국회는 군소정당 난립을 막을 수 있는 입법 대책도 강구하지 않고 ‘연동형 비례대표제’를 도입해, ‘대의제’의 헌법적 가치를 심각하게 훼손했다. 뿐만 아니라 헌법적 요건을 갖추지 못한 ‘사행성(射倖性) 정치집단’들이 정당의 탈을 쓰고 국민 혈세를 삼키는 데에도 일조했다.

곧 출범하게 될 21대 국회가 20대 국회와 함께 헌법적 ‘직무유기’를 한 ‘헌정사의 죄인’으로 낙인(烙印)’되지 않고자 한다면, 가장 먼저 정당 관계법령을 정비해야 할 것이다.

정당 등록(정당법 제4조 및 제13조)시 ‘형식적 요건’뿐 아니라 ‘국민의 정치적 의사 형성에 필요한 전문적 정강 정책’을 갖춰 활동을 해 왔는지 여부를 포함한 ‘정당의 실질적 요건’을 관계법령에 필히 포함시켜야 한다.

국민주권 실현 원리인 ‘대의제’ 구현을 통해 ‘국민전체의 공익’을 도모해야 함은 ‘모든’ 정당에게 부여되는 헌법적 의무(헌법 제8조 ④)이다.

정당은 헌법상 특별한 보호를 받지만, 국민전체를 위한 대표적 공익인 ‘자유민주적 기본질서’는 이유 여하를 불문하고 준수해야 한다. 이를 위반하면 위헌정당 해산심판 절차를 통해 강제 해산된다.

‘국민통합=헌법(작동)=국민행복’을 위한 수단인 정당

그 이유는 무엇인가? 국가의 존립 기반인 ‘국민통합’을 이룸에 있어 절대적으로 필요한 ‘자유민주적 기본질서’를 수호하는 것이 곧 ‘헌법수호’이기 때문이다. “그 어떠한 이유로도 ‘자유민주적 기본질서’는 침해될 수 없다. ‘자유민주적 기본질서’는 헌법질서의 핵심질서로, 무조건 준수하고 지켜 보호하여야 한다”는 ‘수호적 민주주의(守護的 民主主義)’ 구현을 위해 ‘위헌정당 해산제도’가 채용된 것이다.

‘방어적 민주주의(防禦的民主主義)’라고도 부르는 ‘수호적(=전투적=투쟁적) 민주주의’는 히틀러의 ‘나치당’ 폐해를 겪고 난 뒤 무제약적 국민 다수결주의(국민 다수결 만능주의)에 대한 통렬한 반성 차원에서 탄생하였다.

우리의 헌법과 같은 차원의 규범인 서독의 기본법이 채택한 ‘위헌정당해산제도(제21조 ②)’와 ‘기본권 실효제도(제18조)’가 그 원조다.

‘방어적 민주주의’는 명칭이 어떻든 간에 ‘자유민주적 기본질서’를 국민투표로도 침해할 수 없는 ‘절대적 헌법질서’로 단정한다.

국민주권주의, 기본권의 본질적 내용 침해 금지, 법치주의, 권력분립주의, 사법권의 독립, 복수정당제 등으로 구성되는 ‘자유민주적 기본질서’가 ‘국민통합’을 통해 ‘헌법을 작동’하게 해 주는 원동력(지배적 다수 국민이 지지하는 가치)이기 때문이다.

루돌프 스멘트(R.Smend)는 히틀러에게 저항하며 ‘국민통합=헌법(작동)=국민행복=국가의 존립 목적’이라는 ‘통합주의’를 선도함으로서, 독일 헌법의 대부가 되었다.

그가 체계화한 ‘통합주의’ 헌법관에 입각할 때, ‘국민통합’의 기반인 ‘자유민주적 기본질서’를 훼손하는 것은 물론 훼손을 방치하는 것도 ‘헌법(국가)의 적’으로 간주(看做)된다.

‘루소(Jean Jacques Rousseau)주의자’로서 <프랑스대혁명(1789)>을 선도한 바 있는 쥐스트(Louis Antoine Léon de Saint Just)는 ‘프랑스 혁명과 헌법 정신’을 발표하면서 “자유의 적에게는 자유가 없다”라고 선포한 바 있다. 이 법언(法諺)에 뿌리를 둔 “자유의 적에게는 자유가 없다”는 ‘방어적(수호적) 민주주의 원리’에 따라, ‘헌법의 적’은 헌법상 자유를 누릴 수 없게 된다. 이러한 차원에서 우리 헌법도 ‘위헌정당해산제도(헌법 제8조 ④)’와 ‘대통령의 헌법수호 의무(헌법 제66조 ②)’ 및 ‘탄핵심판제도(헌법 제111조 ①)’ 등을 통해 ‘수호적(방어적) 민주주의’를 채택하고 있다.

‘극우·극좌’ 및 ‘사이비 정당’ 등의 ‘반헌법적’ 선거참여, 헌법수호 차원 배격

‘방어적(수호적) 민주주의’에 입각할 때 근거 없이 종북몰이를 일삼는 극우파들이나 구시대 유물로 전락한 공산주의 철학에 잠식되어 허상을 쫒는 극좌파들을 국회의원 후보자로 공천하는 것은 명백한 위헌이라 할 수 있을 것이다.

그러므로 헌법수호 차원에서 ‘위헌정당’을 해산시키고 현직 대통령을 탄핵으로 파면하듯이 ‘헌법(=국민통합)의 적’인 ‘극좌·극우’ 세력들은 공직선거의 후보자가 되는 자격 자체를 부여해서는 안 된다.

이를 위해서는 헌법(=통합)정신에 반하는 ‘극우·극좌 세력’들의 정당 등록 자체를 금지하는 입법정책이 긴요(緊要)하다.

더불어 신성한 국민주권과 절대적 헌법원리인 ‘대의제’를 조롱하는 수준의 ‘사이비 정당’들과 그 구성원들의 재현을 입법 정책적으로 원천 차단해야 한다. 연장선상에서 국민 주권과 국민 혈세를 사취(詐取)하는 수단인 ‘위성정당’ 창당 또한 원천 봉쇄해야 한다.

현행 정당법은 임기만료에 의한 국회의원 선거에 참여하여 의석을 얻지 못하고 유효투표 총수의 100분의 2 이상을 득표하지 못한 때(정당법 제44조 ①)는 정당등록을 취소하고 있다.

또한 정당법은 기존 정당의 ‘유사명칭 사용금지’ 조항(제41조 ①)을 두고 있다. 이 조항들이 ‘헌법 수호적(방어적) 민주주의’ 차원에서 엄정하게 적용되도록 개정해야 한다.

위 2개 항의 정당법 조항과 관련해 헌법재판소는 위헌 결정(2014. 1. 28. 2012헌마431, 2012헌가19)을 한바 있다. 결론적으로 말하면 이 헌법재판소 결정은 ‘방어적(수호적) 민주주의 원리’에 대한 무지에서 나온 ‘위헌적’ 판결이다. 위 헌법재판소 판결의 문제점에 대한 전문적 논증(論證)별도의 기회에 하기로 하되, 그 핵심적 문제점만 지적하면 다음과 같다.

위 판결(2012헌마431, 2012헌가19)에서 헌법재판소는 “국민과 국가의 중개자로서 정치적 도관(導管, vesse)의 기능을 수행하여 주체적․능동적으로 국민의 다원적 정치의사를 유도․통합함으로써 국가정책의 결정에 직접 영향을 미칠 수 있는 규모의 정치적 의사를 형성함”이 ‘정당의 기능’임을 판결하고 있다.

더불어 헌법재판소는 “실질적으로 국민의 정치적 의사형성에 참여할 의사나 능력이 없는 정당을 정치적 의사형성과정에서 배제함으로써 정당제 민주주의 발전에 기여하고자 하는 한도에서 ‘정당등록 취소조항 입법 목적’의 정당성과 수단의 적합성을 인정할 수 있다”고 판시하고 있다.

그런 뒤에 “국회의원선거에서 일정 수준의 지지를 얻는 데 실패하면 등록이 취소될 수밖에 없어 불합리하고, 신생·군소정당으로 하여금 국회의원선거에의 참여 자체를 포기하게 할 우려도 있어 정당등록 취소조항은 ‘과잉금지원칙에 위반’되어 헌법상 정당설립의 자유(헌법 제8조 1항)를 침해하는 만큼 위헌이다”라고 판결을 했다.

헌법재판소의 이 판결은 다음과 같은 이유에서 ‘헌법원리 및 헌법정신’을 위반하고 있다.

첫째, 정당법 제44조 1항 3호(정당등록을 취소)의 입법취지를 헌법재판소 스스로 인정(정당 등록취소 조항의 입법목적 인정) 해 놓고, ‘단순’ 위헌결정을 한 것은 ‘자기부인’ 또는 ‘자기모순’이다.

‘정당등록 취소조항’ 위헌결정이 아니라 헌법 불합치 결정을 했어야 한다

헌법재판소는 심판 대상이 된 조항에 대해 ‘단순’ 위헌 결정할 것이 아니라, “‘유효투표 총수의 2%’ 기준이 정당설립 및 활동의 자유를 침해할 우려가 있으니, 하향 조정하여(2% 미만으로) 법을 개정하라”는 ‘헌법불합치 결정’을 했어야 한다.

더불어 대통령선거와 지방자치 선거 참여시 득표율에 따른 등록 취소 기준을 제시했어야 한다. ‘헌재’는 후자에 대해서도 침묵하는 오류를 범했다.

둘째, 헌법재판소의 위 결정에 따른다며 국회가 헌법원리에 대한 깊이 있는 이해 없이 위 정당법 조항을 삭제할 경우, 정당의 간판을 단 ‘무자격·사행성 단체’들이 선거 때 마다 뛰어들어 선거판을 어지럽히며 국민 혈세를 사취해 가며 ‘대의제 원리’를 훼손해도 속수무책인 상황이 된다.

셋째, 그 결과 위 헌법재판소 판결을 방패삼아 수다한 이익단체나 극좌·극우 세력들이 정당의 간판을 달고, 국민의 공익이 아니라 오로지 자신들의 사리사욕을 쟁취하기 위해 ‘헌법질서’를 짓밟아도 ‘정당의 활동의 자유 및 특권’을 빙자하여 면죄부를 받게 된다.

대한민국 제8조 4항은 정당 활동이 ‘자유민주적 기본질서’를 위반할 때 ‘한하여’ 위헌정당으로 해산 사유로 하고 있다. 이 외의 다른 헌법질서 침해를 해도 위헌정당 해산 사유가 되지 못한다. ‘우후죽순 정당’시대를 막지 않으면, 이들이 작심하고 광활한 헌법질서를 훼손해도 뾰족한 수가 없다.

절대적 헌법 원리인 ‘대의제’ 가동을 위한 수단인 ‘정당제도’의 존치 목적과 ‘방어적 민주주의’를 조화롭게 해석하여 위 판결에서 헌법재판소는 ‘헌법불합치 결정’을 했어야 하건만, ‘단순위헌 결정’을 했다. 불구하고 헌법관련 최고위 사법기관인 헌법재판소의 판결을 국회가 거부할 수는 없다.

따라서 국회는 “무자격 군소정당 난립으로 인해 대의제가 훼손되는 것을 막기 위해 유효득표 2%를 기준으로 한 정당 등록취소 제도는 유지되어야 마땅하다. 그러나 헌법재판소 판결과 상충하는 입법을 할 수 없는 만큼, “유효투표 총수의 ‘1.9%’ 이상을 득표하지 못한 때(정당법 제44조① 3호)는 정당등록을 취소한다”는 형식으로 ‘헌법조화적’ 개정을 해야 한다.

헌법과 국민통합의 적대적 세력인 ‘극좌·극우정당’, 정당의 본질인 수권(국정 담당) 능력 자체가 전무한 ‘사이비정당’, 의석 확대를 위해 만들어 국민을 우롱하는 ‘위성정당’ 등 ‘반헌법적 단체’들이 ‘정당’ 간판을 달고 헌법(=국가) 질서를 훼손하도록 방치는 것은 ‘부작위적 위헌’이다. 그 책임은 법률안 제안권(헌법 제52조)을 가진 국회와 정부에 있다.

‘하나님의 뜻(정의와 평화)’을 이루기 위해 존재하는 국회와 정부는 헌법(=국가)의 ‘심장’인 ‘자유민주적 기본질서’와 ‘대의제’를 ‘정당’의 탈을 쓴 ‘헌법 침훼범(憲法 侵毁犯)’들로부터 수호하라! 이것은 주권자인 국민이 제정한 헌법(제66조 ②)상 ‘지상명령(至上命令)’이다.

▲홍원식 박사. ⓒ크투 DB

홍원식 박사
통일헌법학. (사)국민통합비전(피스코리아) 이사장

필자는 중학 졸업 후 3년 동안 청소년 노동자 생활을 하던 중에 “내게 능력 주시는 자 안에서 내가 모든 것을 할 수 있느니라(빌 4:13)”라는 신앙으로 대한민국 임시정부를 이끈 김구 주석의 ‘백정범부 신앙(白丁凡夫 信仰)’에 큰 영향을 받아 학업을 시작해 독학으로 대학에 진학했다.

고시헌법 스타강사(1997. 8. 16, 경향신문, 2008. 2. 4, 한겨레) 시절 김구 주석의 최고측근 3인(차남 김신, 수행비서 선우진) 중 한 명인 신창균 선생(임시정부 집권당 한독당 재정위원장)의 무보수 비서를 맡게 된 것을 계기로, ‘남북공동 백범 추모행사’ 등을 위해 북한을 15회 방문한바 있다.

하나님 은혜로 ‘통일헌법이념으로서의 백범사상’을 연구해, 국내 최초 백범 전공 법학박사 학위(국민대, 2005)를 취득하였다. 원광디지털대학교 초빙교수 및 경기대 정치전문대학원 외래교수와 민주평화통일자문회의 상임위원 등을 역임한 바 있으며 (사)피스코리아(국민통합비전)를 창립(2001)하여 한명수 초대 이사장(예장 합동측 증경총회장)에 이어 2대 이사장으로 재직하고 있다.

각급학교·각급 경찰청·군부대 및 민주평통 각 지역회의 등의 초청으로 전국 순회강연을 통해 ‘백범정신’과 ‘국민통합과 통일비전’을 제시한 공로로 받은 ‘대통령 표창(2006)’ 및 ‘헌혈유공금장(2009)’ 등을 수상한 바 있다. 저서로는 남북 분단 후 최초로 북한에 보급(연합뉴스, 2004. 7. 30)된 책을 개편한 <소설 백범(2019, 지식의 숲)> 등 10여 권이 있다.